Associações Genéricas: reflexões sobre o Estado da Arte da Tutela Coletiva

Há alguns anos, um assunto que movimentou bastante a máquina judiciária em questões tributárias foi o que envolvia as chamadas “associações genéricas”. Atualmente, ele já está dirimido no âmbito do STF, mas seu reexame pode lançar algumas luzes sobre o próprio estado da arte da tutela coletiva em nosso ordenamento jurídico.

Convencionou-se chamar por “associações genéricas” aquelas associações criadas normalmente por um ou mais advogados com apenas poucos associados (talvez uns 3 ou 4), cujos estatutos previam finalidades absolutamente genéricas (tais como, por exemplo, “representar todos os contribuintes brasileiros”) e que passaram a ingressar no Poder Judiciário com demandas atinentes a direitos individuais homogêneos, normalmente sob a forma de mandados de segurança.

Note-se que a absoluta maioria das questões tributárias envolve direitos individuais homogêneos, visto que possuem uma origem comum (para adotar a linguagem do Código de Defesa do Consumidor, art. 81, parágrafo único, III), a saber, uma discussão sobre a legalidade ou a constitucionalidade de uma exigência tributária.

Caso obtida uma decisão favorável (liminar ou definitiva), a associação genérica beneficiada passava a divulgá-la entre determinados setores econômicos, angariando novas filiações de várias empresas. Noutras palavras, os escritórios de advocacia que constituíram associações genéricas, na prática, passaram a vender no mercado as decisões favoráveis obtidas, instituindo uma verdadeira comercialização de decisões judiciais.[1]

Como isso foi possível? A meu sentir, isso tem muita relação com o entendimento que acabou se consolidando no próprio STF acerca da posição processual de associações civis quando proponentes de demandas coletivas.

Com efeito, após anos de debate jurisprudencial, o STF decidiu o Tema nº 1.119 da repercussão geral, assentando a seguinte tese: “É desnecessária a autorização expressa dos associados, a relação nominal destes, bem como a comprovação de filiação prévia, para a cobrança de valores pretéritos de título judicial decorrente de mandado de segurança coletivo impetrado por entidade associativa de caráter civil.”

Note-se que, anteriormente, o Pretório Excelso já havia se debruçado sobre os requisitos exigíveis para o ajuizamento de ações coletivas por associações pela via ordinária, chegando a duas outras teses de repercussão geral, a saber:

– Tema nº 82: “I – A previsão estatutária genérica não é suficiente para legitimar a atuação, em Juízo, de associações na defesa de direitos dos filiados, sendo indispensável autorização expressa, ainda que deliberada em assembleia, nos termos do artigo 5º, inciso XXI, da Constituição Federal; II – As balizas subjetivas do título judicial, formalizado em ação proposta por associação, são definidas pela representação no processo de conhecimento, limitada a execução aos associados apontados na inicial”;

– Tema nº 499: “A eficácia subjetiva da coisa julgada formada a partir de ação coletiva, de rito ordinário, ajuizada por associação civil na defesa de interesses dos associados, somente alcança os filiados, residentes no âmbito da jurisdição do órgão julgador, que o fossem em momento anterior ou até a data da propositura da demanda, constantes da relação jurídica juntada à inicial do processo de conhecimento”.

Como se pode perceber de uma leitura desses precedentes, o Supremo Tribunal entendeu que, para ações coletivas em geral, que designou como “ações de rito ordinário”[2], as associações atuam em representação processual de seus associados; já no caso dos mandados de segurança coletivos, atuam em substituição processual.[3]

Claramente, a interpretação consolidada pelo STF partiu da análise dos incisos XXI e LXX do art. 5º da Constituição Federal, cuja redação vale a pena aqui reproduzir:

Art. 5º (…)

XXI – as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente; (…)

LXX – o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:

1. a) partido político com representação no Congresso Nacional;
2. b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados; (…)

(os grifos não constam do original)

A partir daí a Corte Constitucional concluiu que o inciso XXI trata de hipótese de representação processual, sendo necessário que, para o ajuizamento das chamadas “ações de rito ordinário”, as associações sejam expressamente autorizadas, ou seja, as associações precisam instruir sua inicial com autorização assemblear específica e a lista de todos os associados até esse momento e que residam no âmbito da jurisdição do órgão julgador.

Já para os mandados de segurança coletivos não se exige nenhuma autorização expressa ou específica, por não haver qualquer referência a respeito no inciso LXX, tendo concluído o STF que, nesse caso, se trata de substituição processual. Sendo assim, basta uma análise da pertinência temática entre os fins associativos conforme constante do respectivo estatuto social, sendo dispensável, além da autorização assemblear específica, até mesmo a lista dos associados, visto que podem se beneficiar da coisa julgada decorrente do mandamus inclusive aqueles que se associarem após a sua impetração.[4]

Como se vê, é bem mais fácil para uma associação civil, do ponto de vista da quantidade de requisitos processuais prévios, entrar com mandado de segurança coletivo do que com uma ação coletiva de rito ordinário. Além disso, face ao entendimento de que, em mandados de segurança coletivos, o impetrante deve ser considerado um substituto processual, implicitamente se lhe atribui a prerrogativa de falar, no mandamus, em nome de toda uma categoria, tanto que se admite que associados a qualquer tempo, mesmo após a obtenção da decisão judicial, possam dela se beneficiar.

No fundo, o que fez o STF foi, em casos de mandados de segurança coletivos, equiparar as associações civis aos sindicatos. Veja-se que os sindicatos, quando obtêm uma vitória judicial, automaticamente beneficiam toda a categoria a que dizem respeito, mesmo quem nela ingresse posteriormente à decisão. Em todo o caso, o rol de beneficiários sempre estará restrito ao âmbito da categoria daquele sindicato, face ao princípio da unicidade sindical, insculpido no art. 8º, II, da Constituição Federal.[5]

Coisa muito diversa se passa com as associações civis, pois, consagrando a nossa Carta Magna, como consagra em seu art. 5º, incisos XVII a XX, a plena liberdade associativa, em tese, permite que pessoas físicas ou jurídicas se associem a infinitas associações com fins semelhantes ou até mesmo idênticos e, mais, atuantes nas mesmas bases territoriais.

Noutras palavras, existe o risco concreto de que se multipliquem, em favor dos mesmos indivíduos, diversas, senão infinitas, ações com o mesmo objeto, propostas por entes coletivos na forma de associações civis, ensejando uma espécie de “forum shopping”, ou seja, uma busca por intermédio de ações coletivas da decisão mais favorável a algumas pessoas ou grupo de pessoas[6].

Como dito ao início, atualmente o STF já dirimiu a questão específica da ausência de legitimidade de associações genéricas para representarem, em juízo, um número indefinido de beneficiários. E isso ocorreu nos embargos de declaração no ARE nº 1.293.130/SP, processo em que se assentou o próprio Tema nº 1.119 de repercussão geral antes mencionado, ocasião em que a Corte Constitucional afastou a pretensão da Associação Nacional de Contribuintes (ANCT).[7]

Não obstante tenha o Pretório Excelso afastado a legitimidade de associações genéricas para ajuizarem demandas em favor de beneficiários indeterminados, o fato é que subsistem os problemas relacionados às associações civis legitimadas para a tutela coletiva decorrentes da possibilidade de novos associados, filiados após a prolação de decisão judicial ou mesmo após o seu trânsito em julgado, se beneficiarem dessa decisão.

Sem se falar na dificuldade prática de controlar a litispendência ou mesmo a coisa julgada entre ações individuais e ações coletivas, ou ainda entre diversas ações coletivas, com essa falta de limites ao mandado de segurança coletivo, note-se que os novos associados podem estar, pela via coletiva, buscando obter provimentos judiciais em relação a pretensões que, individualmente, já estariam prescritas nesse momento em que já transitada em julgado a decisão coletiva ou inviabilizadas pela modulação de efeitos determinada pelo próprio STF em algumas questões tributárias.

A meu sentir, as soluções para os problemas acima indicados passam pelo reconhecimento da necessidade de se repensar a tutela coletiva, a começar pela questão da legitimação para a propositura das ações coletivas.

Tal como preconiza Luiz Paulo da Silva Araújo Filho, em sua excelente obra “Ações coletivas: a tutela jurisdicional dos direitos individuais homogêneos”[8], deve-se reconhecer que tentar enquadrar a legitimação para as ações coletivas seja na figura da representação, seja na da substituição processual, não se afigura a melhor solução jurídica.

O fenômeno, em realidade, é distinto, porque a tutela coletiva possui peculiaridades que são distintas do processo civil tradicional, de base individualista.  Melhor seria reconhecer que legitimados para a propositura de ações coletivas detêm legitimidade própria, seja para a defesa de direitos difusos, coletivos ou mesmo individuais homogêneos, simplesmente porque assim o prevê a legislação de regência. Em decorrência disso, deveriam ser atribuídos a essa legitimação efeitos distintos daqueles que decorrem, quer de representação, quer de substituição processual.

Em síntese, é preciso evoluir para uma visão mais sistemática na disciplina da tutela coletiva, sem perder de vista as consequências que cada opção legislativa e jurisprudencial pode acarretar, sob pena de ir se erigindo um sistema um tanto caótico e desprovido de razoabilidade.

[1] Mais recentemente, verificou-se que associações tradicionais e que efetivamente congregavam grupos delimitados com intuito associativo específico tiveram alterados seus estatutos sociais para permitir a filiação de toda e qualquer pessoa física ou jurídica, transformando-se, pois, em associações genéricas.

[2] A expressão “ação coletiva, de rito ordinário” não abarca as ações civis públicas, mesmo que sigam o rito ordinário de processamento, como esclarecido no julgamento dos EDs ao acórdão inicialmente proferido no julgamento do Tema nº 499 (ED no RE 612.043, Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 06-06-2018, DJe 03-08-2018).

[3] Vale relembrar que, na representação processual, alguém atua em nome de outrem para defender direito do próprio representado; o representante não é parte no processo. Já na substituição processual, o substituto age em nome próprio, mas defende direito que pertence a outra pessoa; o substituto age como parte no processo.

[4] Pela literalidade das normas, para a impetração de mandados de segurança coletivos por associações civis, exige-se apenas o cumprimento dos requisitos insculpidos no próprio inciso LXX multimencionado e no art. 21 da Lei do Mandado de Segurança, quais sejam: a) constituição legal e funcionamento há um ano ou mais; b) pertinência temática entre a demanda proposta e as finalidades previstas no estatuto social.

[5] De resto, um exame histórico da formação dos precedentes aqui mencionados sobre tutela coletiva faz retroceder às Súmulas nºs 629 e 630 do STF. Estas, por sua vez, partiram de casos nos quais se analisavam demandas propostas, em sua maioria, justamente por sindicatos e, não, por associações civis.

[6] Embora essa expressão tenha surgido no âmbito do Direito Internacional (confira-se, p.ex: XAVIER, Mateus Fernandez. Forum shopping, fenômeno jurídico do cenário pós-Guerra Fria. Revista de Informação Legislativa, v. 53, n. 210, p. 181-201, abr./jun. 2016), parece ilustrar bem o que tem se verificado nessa situação de escolha da decisão e do juízo mais favoráveis em decorrência da multiplicidade de associações litigantes.

[7] No tocante às associações a que se refere a nota de rodapé nº 1, o STF também já se pronunciou, como se pode ver do RE 1.573.331/SP (Segunda Turma, Rel. Min. André Mendonça, j. em 16-12-2025, DJe 05-02-2026), de cujo acórdão extrai-se a seguinte lapidar afirmação:

Precedentes do STF reforçam que associações comerciais e industriais, cujos estatutos não delimitam a categoria de filiados, são consideradas genéricas para fins de aplicação do Tema RG nº 1.119, bem como que a limitação territorial de atuação da associação pode afastar a legitimidade para beneficiar associados fora de seu âmbito.

[8] Rio de Janeiro, Forense, 2000.

Simone Anacleto

Associada do IARGS. Pós-Graduada em Direito da Economia e da Empresa pela FGV e em Direito e Economia pela UFRGS. Mestre em Direito do Estado pela UFRGS. Procuradora da Fazenda Nacional.