Superendividamento em cenários de desastre climático: desafios à tutela do consumidor

Desastres climáticos[1] são cada vez mais frequentes. A principal causa, de acordo com o IPCC, se deve às mudanças climáticas de origem antrópica e fenômenos climáticos de grande magnitude e risco à população. No Brasil, a ocorrência de desastres climáticos aumentou vertiginosamente nos últimos anos, tendo registrado um aumento de 250% entre 2020 e 2023, em comparação com registros da década de 1990[2], refletindo um cenário global. Somente entre 2023 e 2024, no Brasil foram registradas 5.115 ocorrências de desastres climáticos, com um total de mais de 23 milhões de pessoas afetadas.[3]

Os impactos dos desastres não se restringem às perdas ambientais e humanas imediatas, mas irradiam efeitos sobre diversas esferas da sociedade, inclusive nas relações de consumo. O estado de calamidade pós-desastre faz emergir um cenário de escassez, desorganização de mercados e comprometimento de serviços essenciais que agravam a vulnerabilidade dos consumidores, que passam a enfrentar práticas abusivas, dificuldades de acesso a produtos e serviços e violação de seus direitos.

Nas inundações que assolaram o Rio Grande do Sul em 2024, caracterizadas como um desastre climático, reconhecidas por decreto estadual que declarou situação de calamidade pública em todo o Estado do Rio Grande do Sul[4], contataram-se diversas práticas abusivas por parte de fornecedores em face dos consumidores, tais como elevação injustificada do preço de produtos e serviços[5], a limitação quantitativa de produtos e serviços sem justa causa, a comercialização de produtos avariados[6], a desinformação, bem como a descontinuidade e o atraso no restabelecimento de serviços essenciais.[7] Tais circunstâncias ensejaram, inclusive, a publicação de Nota Técnica pela Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon), órgão vinculado ao Ministério da Justiça[8] e atuação de vários órgãos reguladores.[9]

Os impactos das enchentes nas relações de consumo, não se esgotam nas práticas abusivas constatadas no período emergencial, uma vez que o cenário de perda abrupta de renda, destruição patrimonial e a necessidade de recomposição das condições mínimas de subsistência comprometeram a capacidade de adimplemento a curto e longo prazo, o que gerou consequências financeiras duradouras nos consumidores atingidos.  Não por acaso, em agosto de 2024, poucos meses após as enchentes que assolaram o Estado, o Rio Grande do Sul registrou 39,1% de famílias endividadas com contas em atraso, o maior índice desde dezembro de 2023, e 3,7% de famílias sem condições de quitá-las, percentual mais elevado desde agosto de 2021.[10] Os números revelam que eventos climáticos extremos, para além dos impactos materiais imediatos, podem agravar situações de fragilidade econômica e potencializar o superendividamento do consumidor.

O superendividamento do consumidor foi objeto da Lei n° 14.181/2021, que promoveu importante atualização do Código de Defesa do Consumidor ao instituir mecanismos voltados à sua prevenção e tratamento, orientados pela preservação do mínimo existencial e pela promoção do crédito responsável. A Lei introduziu no rol dos direitos básicos previstos no art. 6º do CDC, a garantia de práticas de crédito responsável, de educação financeira e de prevenção e tratamento de situações de superendividamento (inciso XI), bem como a preservação do mínimo existencial na concessão de crédito e na repactuação de dívidas (inciso XII). A disciplina representa avanço significativo na tutela do consumidor vulnerável, ao reconhecer a necessidade de reequilíbrio das relações contratuais em situações de comprometimento excessivo da capacidade financeira.[11]

A definição legal de superendividamento é a impossibilidade manifesta de o consumidor, de boa-fé, pagar a totalidade de suas dívidas de consumo sem comprometer o mínimo existencial, (CDC, art. 54-A, §§ 1º e 2º). A prevenção ao superendividamento inaugurada pela Lei nº 14.181/2021 também se expressa no art. 54-D do CDC, ao impor ao fornecedor deveres de informação, transparência e avaliação responsável da capacidade financeira do consumidor previamente à concessão do crédito. Trata-se de mecanismo que desloca a tutela do momento posterior ao inadimplemento para uma perspectiva de prevenção do superendividamento, impondo aos fornecedores o dever de observar critérios para preservação do mínimo existencial.[12]

Em contextos de desastre climático, nos quais a vulnerabilidade econômica se intensifica abruptamente, a observância desses deveres torna-se ainda mais necessária. Nessas hipóteses, os desastres climáticos não podem ser compreendidos como fatos externos à relação jurídica de consumo, mas como circunstâncias ensejadoras de agravamento da vulnerabilidade do consumidor e, por conseguinte, à revisão das condições contratuais.

Essa compreensão dialoga com a noção doutrinária de vulnerabilidade agravada, segundo a qual, em contextos de calamidade pública, a proteção consumerista deve ultrapassar o reconhecimento da vulnerabilidade presumida prevista no art. 4º, I, do Código de Defesa do Consumidor, para alcançar situações em que eventos excepcionais intensificam a assimetria material entre consumidor e fornecedor. Nesses casos, impõe-se a revisão e a adaptação das relações contratuais como expressão dos princípios e normas de ordem pública que estruturam o sistema protetivo consumerista.[13]

Levantamento jurisprudencial realizado junto ao Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul revela que as demandas envolvendo superendividamento examinadas no período de maio de 2024 a maio de 2026 vêm evidenciando a estreita correlação entre eventos climáticos extremos e o agravamento da capacidade financeira do consumidor.[14] Os casos examinados denotam situações em que a calamidade se apresenta como fator determinante para a constituição do quadro de superendividamento, bem como em hipóteses em que atua como elemento de agravamento do endividamento preexistente, comprometendo ainda mais a capacidade de adimplemento. A análise dos casos concretos[15] demonstra que os eventos climáticos extremos podem atuar como elemento fático relevante na análise do agravamento da vulnerabilidade do consumidor e a justificação de medidas de revisão e repactuação contratual orientadas pela preservação do mínimo existencial.

Para além da resposta judicial, os desastres climáticos de grande magnitude como o ocorrido no RS demonstram a necessidade de atuação institucional articulada para o tratamento das situações de superendividamento. Em dezembro de 2024, o Departamento de Defesa do Consumidor (Procon RS), em parceria com o Balcão do Consumidor da Faculdade de Direito da UFRGS, promoveu mutirão voltado ao atendimento de consumidores afetados pelas enchentes e em situação de superendividamento. A iniciativa, integrada ao programa do governo federal Renegocia, foi um projeto-piloto que teve como objetivo intermediar renegociações e viabilizar soluções concretas para consumidores cuja capacidade financeira foi severamente comprometida pela calamidade e que pode servir de um modelo para uma política pública duradoura.[16]

Embora estas experiências revelem caminhos de diferentes frentes institucionais importantes para o tratamento de situações de superendividamento em meio à crise climática, a tutela legal ainda enfrenta desafios materiais relevantes. No exercício da competência regulamentar conferida pela Lei nº 14.181/2021, o Decreto nº 11.150/2022 fixou valor de referência para o mínimo existencial em R$ 600,00 (seiscentos reais) e estabeleceu hipóteses de exclusão de determinadas dívidas e limites de crédito para a aferição da preservação desse núcleo mínimo. Em recente julgamento de abril de 2026, o Supremo Tribunal Federal ao julgar as ADPFs nº 1060, 1061 e 1062 que discutiam a constitucionalidade do Decreto, reconheceu a validade da fixação do mínimo existencial no valor de R$ 600,00 para fins de repactuação de dívidas, determinando sua revisão técnica periódica e afastando restrições que limitavam a incidência da proteção sobre determinadas modalidades de crédito, como o consignado.[17]

A adoção de parâmetro uniforme, contudo, distancia-se da compreensão doutrinária[18] e da orientação jurisprudencial que vinham reconhecendo a necessidade de aferição do mínimo existencial à luz das circunstâncias concretas de cada caso. Resta saber como as ações de superendividamento serão conduzidas a partir desse entendimento. A Lei nº 14.181/2021 inaugurou lógica orientada pelo crédito responsável e pela proteção do consumidor, cuja concretização dependerá do amadurecimento interpretativo dos tribunais, eventual mudança legislativa e da atuação técnica da advocacia, seja pela renegociação e gestão do passivo, seja pela utilização dos instrumentos revisionais e sancionatórios previstos no próprio sistema consumerista.

[1] A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC – Lei n. 12.608/2012) define desastre como “resultado de evento adverso, de origem natural ou induzido pela ação humana, sobre ecossistemas e populações vulneráveis que causa significativos danos humanos, materiais ou ambientais e prejuízos econômicos e sociais” (art. 1º, V).

[2] AGÊNCIA BRASIL. Desastres climáticos aumentaram 250% nos últimos quatro anos no país. 27 dez. 2024. Disponível em: <https://agenciabrasil.ebc.com.br/meio-ambiente/noticia/2024-12/desastres-climaticos-aumentaram-250-em-quatro-anos-mostra-estudo> Acesso em: 24 abr. 2026.

[3] Segundo o Atlas Digital de Desastres no Brasil contatou-se ainda um total de 681.693 mil desabrigados e desalojados e 193 óbitos. In: BRASIL. MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL. Atlas Digital de Desastres no Brasil. Disponível em: https://atlasdigital.mdr.gov.br/ Acesso em: 24 abr. 2026.

[4] O governo estadual publicou o Decreto Estadual n° 57.596, de 1° maio de 2024, substituído pelo Decreto n° 57.600, de 4 de maio de 2024, decretando estado de calamidade pública. O estado de calamidade foi reconhecido pelo Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional/Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, por meio da Portaria 1.354, de 2 de maio de 2024. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Decreto n° 57.600, de 4 de maio de 2024. Disponível em: <https://www.diariooficial.rs.gov.br/materia?id=998880> Acesso em: 14 maio de 2024.

[5] SILVA, Débora Bós e; CALGARO, Cleide; SOARES, Ricardo Maurício Freire. Os impactos das enchentes gaúchas nas relações de consumo: uma análise a partir da prática abusiva de elevação de preço em contextos climáticos. Revista de Direito do Consumidor. vol. 154. ano 33. São Paulo: Ed. RT, jul./ago. 2024.

[6] MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO GRANDE DO SUL. Guaíba: supermercado é interditado e proprietário autuado por suspeita de comercializar produtos submersos pelas águas da enchente. 03 jul. 2024. Disponível em: <https://www.mprs.mp.br/noticias/consumidor/60053/> Acesso em: 05 maio 2026.

[7] MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO GRANDE DO SUL. MPRS, CEEE Equatorial e RGE assinam acordo para redução e facilitação no pagamento das contas de energia elétrica aos consumidores atingidos pelas enchentes. 21 jun. 2024.Disponível em: https://www.mprs.mp.br/noticias/59925/ Acesso em: 05 maio 2026.

[8] BRASIL. MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA. Secretaria Nacional do Consumidor. Nota Técnica n° 5/2024/CGEMM/DPDC/SENACON/MJ. Estabelece estratégias destinadas

à fiscalização de preços, quantidade e segurança de produtos e serviços, durante estado de calamidade pública ou situação de emergência e dá outras providências.03 maio de 2024. Disponível em: <https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/noticias/dsfadf/SEI_MJ27771380NotaTcnica.pdf > Acesso em: 05 dez. 2025.

[9] Sobre determinados impactos das inundações nas relações de consumo, ver: CANTO, Flávia do; FEITEN, Roberta; BERGAMO, Beatriz. Impactos das enchentes no RS e as relações de consumo (parte 1). Consultor Jurídico, São Paulo, 22 maio 2024. Coluna Garantias do Consumo. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2024-mai-22/impactos-das-enchentes-no-rs-e-as-relacoes-de-consumo-parte-1/.> Acesso em: 29 abr. 2026.

[10] AGÊNCIA BRASIL. Endividamento das famílias recua pelo segundo mês consecutivo. Brasília, 5 set. 2024. Disponível em: <https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2024-09/endividamento-das-familias-recua-pelo-segundo-mes-consecutivo>. Acesso em: 01 maio 2026.

[11] Ver sobre o tema: BENJAMIN, Antonio Herman et al. Comentários à Lei 14.181/2021: a atualização do CDC em matéria de superendividamento. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021.

[12] BENJAMIN, Antonio Herman et al. Comentários à Lei 14.181/2021: a atualização do CDC em matéria de superendividamento. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 273 e ss.

[13] MARQUES, Claudia Lima. Vulnerabilidade agravada do consumidor no desastre e o dever de cooperar. Conjur, 23 maio de 2024. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2024-mai-23/vulnerabilidade-agravada-do-consumidor-nos-desastres-e-o-dever-de-cooperar-o-principio-da-manutencao-do-contrato/> Acesso em: 05 mar. 2026. Sobre o conceito e tipos de vulnerabilidade, ver: MARQUES, Claudia Lima. Contratos no Código de Defesa do Consumidor. 9 ed. São Paulo: RT, 2019, p. 312 e ss.

[14] Levantamento jurisprudencial realizado junto ao sistema de consulta processual do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, mediante as palavras-chaves “superendividamento” e “enchentes”, no recorte temporal de 1º de maio de 2024 a 1º de maio de 2026, com seleção dos acórdãos em que as enchentes foram reconhecidas como fator relevante à situação de endividamento do consumidor, excluídos os casos em que a matéria não guardava pertinência temática com o objeto da pesquisa. Disponível em: https://www.tjrs.jus.br/novo/buscassolr/?aba=jurisprudencia&q=superendividamento+enchentes&conteudo_busca=ementa_completa. Acesso em: 01 maio 2026.

[15] Ver, por exemplo: Agravo de Instrumento, Nº 51532733020258217000, Vigésima Quinta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Ricardo Pippi Schmidt, Julgado em: 26 ago. 2025 e Agravo de Instrumento, Nº 52757967820248217000, Décima Sexta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Vivian Cristina Angonese Spengler, Julgado em: 31 out. 2024.

[16] RIO GRANDE DO SUL. Departamento de Defesa do Consumidor (Procon RS). Procon RS intermedia negociações de consumidores afetados pelas enchentes em situação de superendividamento. Porto Alegre, 23 dez. 2024. Disponível em: https://www.procon.rs.gov.br/procon-rs-intermedia-negociacoes-de-consumidores-afetados-pelas-enchentes-em-situacao-de-superendividamento. Acesso em: 10 maio2026.

[17] Veja Informativo do STF, Edição 1214/2026, de 04 maio de 2026. Disponível em: https://www.stf.jus.br/arquivo/cms/informativoSTF/anexo/Informativo_PDF/Informativo_stf_1214.pdf Acesso em: 15 maio 2026.

[18] Para Ingo Wolfgang Sarlet, o direito ao mínimo existencial reveste-se de eficácia imediata, independentemente de atuação legislativa. Este entendimento é de enorme relevância: significa que, mesmo antes da positivação expressa pela Lei nº 14.181/2021, o mínimo existencial já operava como limite constitucional intransponível às relações contratuais privadas, por força da eficácia horizontal dos direitos fundamentais, reconhecida no art. 5º, §1º, da CF/88. SARLET, Ingo W. Mínimo existencial e relações privadas: algumas aproximações. In: MARQUES, Claudia Lima; CAVALLAZZI, Rosangela Lunardelli; LIMA, Clarissa Costa de. (Org.). Direitos do consumidor endividado II: vulnerabilidade e inclusão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016, p.107-142.

Ana Paula Atz
Associada do IARGS. Advogada. Doutora em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS), com estudos doutorais na Fordham University School of Law (EUA). Mestre em Direito pela UNISINOS. Pós-Doutora em Direito pela UFRGS. Professora do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade de Caxias do Sul (UCS). Diretora do Instituto Brasileiro de Política e Direito do Consumidor (BRASILCON).