O IBS e a Falácia da Competência Impositiva Compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios

A Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023 (EC 132/23), inaugurou a mais ampla reforma tributária sobre o consumo desde a extinção dos vetustos Imposto de Consumo (IC) e Imposto sobre Vendas e Consignações (IVC)[1] pela Emenda Constitucional nº 18, de 1º de dezembro de 1965 (EC 18/65).

Com efeito, a EC 132/23 teve o condão de alterar radicalmente a estrutura da tributação brasileira sobre o consumo, mediante a substituição dos federais IPI, COFINS e PIS, do estadual ICMS e do municipal ISS por novos tributos, quais sejam os federais Imposto Seletivo (IS) e Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o compartilhado, entre Estados e Municípios, Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).

Essa, com certeza, não foi a reforma sonhada pela maioria dos brasileiros; mas foi a reforma possível no atual contexto político nacional. E, a toda evidência, foi uma boa reforma para os contribuintes e para a sociedade em geral, haja vista a simplificação, a redução de custos de conformidade e a melhoria do ambiente de negócios que surgirão após o decurso do prazo da longa transição, no limiar de 2033.

A nossa crítica se reduz à mitigação do federalismo fiscal brasileiro originalmente insculpido na Constituição Cidadã, haja vista a maior centralização das competências tributárias no seio da União Federal. Isso, em que pese a cognominada competência compartilhada do IBS entre Estados, Distrito Federal (DF) e Municípios, constitucionalmente prevista na novel Seção V-A do Capítulo I do Título VI, em especial no art. 156-A, da CF/88, in verbis:

“Seção V-A

Do Imposto de Competência Compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios

Art. 156-A. Lei complementar instituirá imposto sobre bens e serviços de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios.
[…]

Há de indagar-se: mas que competência compartilhada é essa? Como ela opera em face de toda ordem jurídica prevista na CF/88, inclusive na própria EC 132/23?

Para responder a tal questionamento, imprescindível revisitar o conceito de competência tributária, o que se procura fazer com base nas lições de grandes mestres constitucionais-tributários.

Nesse sentido, Roque Carrazza[2] assevera que “[…] competência tributária é a possibilidade de criar, in abstracto, tributos, descrevendo, legislativamente, suas hipóteses de incidência, seus sujeitos ativos, seus sujeitos passivos, suas bases de cálculo e suas alíquotas.”.

Já Paulo de Barros Carvalho[3], o mestre de todos nós, leciona que “A competência tributária, em síntese, é uma das parcelas entre as prerrogativas legiferantes de que são portadoras as pessoas políticas, consubstanciada na faculdade de legislar para a produção de normas jurídicas sobre tributos.”.

O Professor Hugo de Brito Machado[4], por sua vez, após diferenciar os conceitos de poder e de competência, afirma que “A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência legislativa plena, ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, e observado o que estabelece o Código Tributário Nacional […]”.

Por fim, Luciano Amaro[5], em seu livro Direito Tributário Brasileiro, aduz que a competência tributária “[…] engloba, portanto, um amplo poder político no que respeita a decisões sobre a própria criação do tributo e sobre a amplitude da incidência, não obstante o legislador esteja submetido a vários balizamentos […]”.

Assim, de forma singela, podemos resumir que a competência tributária se consubstancia na aptidão que o Ente Político tem de instituir um determinado tributo, respeitadas as limitações constitucionalmente estabelecidas.

E, desta feita, permanece a questão originalmente posta: que competência compartilhada é essa? Como ela opera frente à CF/88?

Sim, porque a Carta Magna, em seu art. 156-A, expressamente assevera que “Lei Complementar instituirá impostos sobre bens e serviços de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios.”.

Ora, a lei complementar em questão é lei aprovada pelo Congresso Nacional, em suas duas casas legislativas, e, como é cediço, a iniciativa das leis cabe, única e exclusivamente, às pessoas expressamente listadas no caput do art. 61 da CF/88[6], no qual não se inclui qualquer Estado, DF ou Município ou seus representantes legais.

Poder-se-ia, ad argumentandum tantum, dizer que os Estados teriam a aludida iniciativa, já que os Senadores representam os respectivos Estados, a teor do art. 46 da CF/88[7]. Mas e quanto aos municípios, que não possuem representação alguma no Parlamento Nacional?

Ademais, a CF/88 estabelece, ainda, que o IBS deve ser instituído pela mesma lei complementar que instituir a CBS, conforme art. 124 do ADCT da CF/88[8].

E, em face dessas conformações constitucionais, a Lex Fundamentalis prescreve caber à lei complementar instituidora do IBS e da CBS a definição não só de todos os elementos integrantes das respectivas regras matrizes de incidência, desde a hipótese de incidência, o momento e o local da ocorrência dos fatos geradores, os sujeitos ativos e passivos e os elementos informadores do quantum debeatur, como a definição de uma série de outras regras necessárias à completude das aludidas imposições tributárias, conforme disposto nos arts. 149-B, 156-A e 195, § 16, da CF/88.

A única exceção diz respeito à alíquota dos respectivos tributos.

No caso da CBS, a CF/88 refere caber sua definição à lei ordinária federal.

Já no tocante ao IBS, a Lei das Leis faculta aos Estados, DF e Municípios a definição legal das respectivas alíquotas, que tanto podem ser iguais, maiores, menores ou vinculadas às alíquotas de referência definidas pelo Senado Federal, tudo com base nos preceitos insertos no art. 156-A, § 1º, V a VII, e § 10 da CF/88.

Entretanto, o mais interessante é que esses Entes Políticos podem, até mesmo, silenciar quanto à definição das alíquotas, hipótese em que serão aplicadas as alíquotas de referência definidas por resolução do Senado Federal, a teor do contido no art. 156-A, § 1º, XII, da CF/88[9].

Vale dizer: nem mesmo necessário é que o Estado, o DF ou o Município defina, por lei ordinária própria, a alíquota do IBS a incidir sobre as operações com bens ou serviços sujeitas à sua imposição tributária, para que, constitucional e legalmente, esteja instituído o imposto e seja possível a exigência da exação dos respectivos sujeitos passivos.

E, na realidade, o IBS já foi instituído, mesmo sem a definição das alíquotas, mediante a promulgação da LC 214/25, conforme se denota da Ementa e do art. 1º da referida lei complementar, in litteris:

LEI COMPLEMENTAR Nº 214, DE 16 DE JANEIRO DE 2025

Institui o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS); cria o Comitê Gestor do IBS e altera a legislação tributária.

Art. 1º Ficam instituídos:

I – o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre Estados, Municípios e Distrito Federal, de que trata o art. 156-A da Constituição Federal; e

[…]

Concluindo, por todo o até aqui exposto, na nossa modesta opinião, a competência compartilhada entre Estados, DF e Municípios no tocante ao IBS não é a competência legislativa para a instituição do IBS, mas, tão somente, a competência administrativa relativa ao imposto, consistente nas atribuições, entre outras, de regulamentar o imposto, de harmonizar a interpretação e a aplicação da legislação e de fiscalizar, de arrecadar, de cobrar, de gerir o contencioso e de distribuir o produto da arrecadação do imposto. E, ainda assim, tudo há de ser feito por meio do Comitê Gestor do IBS, previsto no art. 156-B da CF/88[10] e instituído pela LC 227/26[11].

[1] O Imposto de Consumo foi criado pela Lei nº 25, de 30 de dezembro de 1891, enquanto o Imposto sobre Vendas e Consignações foi criado pela Constituição de 1934.

[2] CARRAZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 6ª ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 258.

[3] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 7. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 143.

[4] MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 29ª ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2008, pp. 29 e 270.

[5] AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 7ª ed. atual. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 93.

[6] Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

[7] Art. 46. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário.

[8] Art. 124. […]

Parágrafo único. A contribuição prevista no art. 195, V, será instituída pela mesma lei complementar de que trata o art. 156-A, ambos da Constituição Federal.

[9]  § 1º O imposto previsto no caput será informado pelo princípio da neutralidade e atenderá ao seguinte:

[…]

XII – resolução do Senado Federal fixará alíquota de referência do imposto para cada esfera federativa, nos termos de lei complementar, que será aplicada se outra não houver sido estabelecida pelo próprio ente federativo;

[10] Art. 156-B. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão de forma integrada, exclusivamente por meio do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, nos termos e limites estabelecidos nesta Constituição e em lei complementar, as seguintes competências administrativas relativas ao imposto de que trata o art 156-A:

[…]

[11] LC 227/26

Institui o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CGIBS); […].

Dr. Luiz Antonio Bins

Associado do IARGS. Advogado, Parecerista e Consultor Tributário. Conselheiro do CONTEC/FIERGS e do CONAT/FECOMÉRCIO. Auditor Fiscal da Receita Estadual aposentado. Foi Diretor da Receita Estadual/RS, Juiz do TARF/RS, Secretário de Estado da Fazenda/RS, Presidente da FESDT, do SINDIFISCO e dos Conselhos de Administração do BANRISUL e da PROCERGS.