Neutralidade como princípio norteador do IBS e da CBS

A Emenda Constitucional nº 132/2023 promoveu uma profunda transformação na tributação sobre o consumo ao instituir o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). Entre as principais inovações do novo modelo destaca-se a positivação do princípio da neutralidade, elevado a parâmetro constitucional da tributação do consumo.

A neutralidade tributária visa evitar que a tributação interfira artificialmente nas decisões dos agentes econômicos. Na tributação sobre o consumo, sua concretização depende especialmente da não cumulatividade plena e da tributação no destino, mecanismos que reduzem distorções concorrenciais e impedem a incidência em cascata.

A multiplicidade de tributos sobre o consumo, as limitações ao creditamento, os inúmeros benefícios fiscais e a guerra fiscal comprometeram a neutralidade e aumentaram os custos de conformidade. Assim, a aprovação da Emenda Constitucional nº 132/2023 e a edição da Lei Complementar nº 214/2025 representam marcos estruturantes na construção de um novo modelo de tributação sobre o consumo no Brasil.

Nesse sentido, a EC nº 132/2023 atribuiu à neutralidade verdadeiro status constitucional ao determinar que o IBS e a CBS serão informados por esse princípio. Assim, a neutralidade deixa de representar apenas um ideal e passa a constituir parâmetro jurídico vinculante para o legislador, a administração tributária e o Poder Judiciário.

Entretanto, apesar da promessa de uma não cumulatividade ampla, a própria Lei Complementar nº 214/2025 estabelece hipóteses que restringem o direito ao crédito. Entre essas limitações destacam-se as operações submetidas a regimes específicos, as operações beneficiadas por isenção ou imunidade e outras hipóteses em que o aproveitamento do crédito depende do atendimento de requisitos legais. Tais restrições podem gerar cumulatividade residual e elevar o custo tributário de determinadas cadeias econômicas.

Portanto, muitas são as preocupações quanto às exceções à não cumulatividade do IBS e CBS, notadamente aquelas relativas a bens de “uso e consumo pessoal” especificadas em Lei Complementar, pois a interpretação acerca do alcance dessa ressalva pode ferir a neutralidade do novo sistema.

No contexto do § 3º e do inciso IV do art. 57 da LC nº 214/2025, a exigência de que determinados benefícios — como plano de saúde e benefícios educacionais — só gerem crédito de IBS e CBS quando previstos em acordo ou convenção coletiva de trabalho; tal restrição, por exemplo, mostra-se, de fato, descabida. Primeiro, porque esses bens e serviços, embora direcionados a empregados e dependentes, não configuram “uso ou consumo pessoal” no sentido estrito, mas, sim, insumos estratégicos para a atividade econômica, compondo custos operacionais necessários à manutenção da força de trabalho. Trata-se de gastos que impactam diretamente a produtividade, a saúde ocupacional e a qualificação profissional, razão pela qual a lei já deveria reconhecê-los como aptos a gerar crédito independentemente de sua previsão em instrumento coletivo. Segundo, pois a vinculação à convenção coletiva cria desigualdade entre empresas e setores. Há ramos de atividade com forte tradição sindical e ampla negociação coletiva, enquanto outros — especialmente prestadores de serviço de menor porte — têm pouca ou nenhuma formalização desse tipo. O resultado é que empresas com a mesma prática de concessão de benefícios terão tratamentos tributários distintos, contrariando o princípio da isonomia e comprometendo a neutralidade tributária. Terceiro, porque o requisito funciona como barreira ao incentivo de políticas empresariais voluntárias. Caso a concessão do benefício não esteja vinculada a um mandamento legal ou cláusula coletiva, o custo tributário pode se elevar a patamares próximos de 27%, desestimulando a manutenção ou ampliação desses programas. Isso pode gerar efeitos colaterais indesejados, como o aumento da demanda pelo SUS e a redução de investimentos em capacitação profissional — justamente em áreas em que o Estado busca a colaboração do setor privado.

A exigência é tecnicamente desnecessária, pois a LC nº 214/2025 já dispõe de instrumentos para coibir abusos e delimitar o conceito de crédito tributário. Subordinar o aproveitamento de créditos a um fator externo e negociado, como a convenção coletiva, não acrescenta segurança jurídica; ao contrário, amplia a complexidade, cria potenciais disputas interpretativas e pode alimentar novo contencioso, frustrando a promessa de não cumulatividade ampla que orienta a reforma.

Além disso, é necessária a possibilidade de creditamento integral nos casos de imunidade, isenção, regimes específicos e simples nacional; a viabilização na legislação que os fornecedores que tenham aderido ao sistema não cumulativo possam aproveitar o crédito dos tributos incidentes na operação de aquisição, independentemente do seu efetivo pagamento; a alteração do § 6º do art. 47 para garantir a manutenção do crédito em caso de furto, roubo, extravio ou perecimento, uma vez que limitar o crédito nesses casos não só afronta a não cumulatividade do IBS e da CBS, cujo fato gerador é o pagamento e não a circulação (como no caso do ICMS), como pode gerar mais um custo às empresas.

Nesse contexto, é imprescindível cautela para a definição de “uso e consumo pessoal” de modo a não deixar de fora despesas que as organizações tenham com questões pessoais de colaboradores, mas que favoreçam a mesma, tais como serviços especializados em saúde mental, cursos etc. A amplitude traçada no rol exemplificativo do art. 57 da Lei Complementar nº 214/2025 trará margem a um novo contencioso e a uma possível não cumulatividade frustrada.

É inegável o forte receio de que, ao reproduzir restrições e postergações ao direito de crédito já experimentadas no modelo tradicional, a reforma na tributação acabe trilhando o mesmo rumo que gerou distorções econômicas, desequilíbrios concorrenciais e artificialidades no mercado, afastando-se, assim, da ideia de um tributo comprometido com a neutralidade.

Além disso, a existência de regimes diferenciados e de alíquotas reduzidas para determinados setores também pode produzir distorções concorrenciais. Tome-se como exemplo os serviços de arquitetura e de design: embora frequentemente concorram no mesmo mercado e ofereçam soluções semelhantes aos consumidores, eventual tratamento tributário favorecido apenas a uma dessas atividades pode influenciar artificialmente as escolhas econômicas dos contratantes. Nessas hipóteses, a tributação deixa de ser neutra e passa a interferir na livre concorrência, afastando-se do modelo constitucional inaugurado pela Emenda Constitucional nº 132/2023.

Desse modo, a interpretação das normas do IBS e da CBS deverá preservar a máxima efetividade do princípio da neutralidade, evitando soluções que restabeleçam distorções semelhantes às verificadas no sistema anterior.

A positivação da neutralidade representa uma das mais relevantes inovações da reforma tributária. O princípio passa a orientar a estrutura, a interpretação e a aplicação do IBS e da CBS, funcionando como verdadeiro limite ao poder de tributar. Contudo, sua efetividade dependerá da coerência legislativa, da aplicação criteriosa pela administração tributária e da vigilância do Poder Judiciário para coibir distorções e assegurar a não cumulatividade plena, a tributação no destino e a isonomia concorrencial. O sucesso dessa empreitada definirá não apenas a eficiência do novo sistema, mas também sua legitimidade perante os contribuintes e a sociedade.

A neutralidade, portanto, não constitui mera diretriz política da reforma tributária, mas verdadeiro parâmetro constitucional de validade das normas do IBS e da CBS. Sempre que exceções legais produzirem cumulatividade residual, distorções concorrenciais ou interferência artificial nas escolhas econômicas, caberá à interpretação jurídica restabelecer a máxima efetividade desse princípio constitucional.

Mariana Porto Koch

Associada do IARGS. Pós-doutoranda e doutora em Direito Tributário pela UFRGS; Mestre em Direito da Concorrência pela UFRGS; Especialista em Direito Tributário pelo IBET; Presidente da FESDT.