Do bolso à floresta: a isenção do ITR e o comportamento ambiental do produtor rural

Resumo

A pesquisa foi motivada pela necessidade de investigar o impacto das normas tributárias indutoras na modulação do comportamento dos contribuintes, tendo como objeto principal o Imposto Territorial Rural. Buscou-se avaliar a eficácia dessas normas na promoção da preservação ambiental e na concretização dos princípios de justiça e isonomia tributária, conforme previsto na Constituição Federal.

Palavras-chave: Norma Indutora; Direito Tributário; Direito Ambiental; Isenção de ITR.

Abstract

The research was motivated by the need to investigate the impact of inductive tax norms on the modulation of taxpayers’ behavior. The Rural Land Tax was chosen as the main object of study regarding the modification of taxpayers’ behavior. The study aimed to assess the effectiveness of these norms in promoting environmental preservation and achieving the principles of tax justice and equality, as well as environmental protection, as outlined in the Federal Constitution.

Keywords: Inductive Norm; Tax Law; Environmental Law; ITR Exemption

Está cada vez mais claro que as escolhas feitas pelos indivíduos têm maior ou menor grau de indução, por diversos fatores. As pesquisas em ciência comportamental nos mostram que nenhuma opção nos é apresentada de forma neutra, e que estamos todos suscetíveis a tomar decisões ruins. A inovadora discussão deveria estar sobre como os indivíduos respondem a determinados “empurrões” (“nudges”) na hora de tomar decisões relacionadas à saúde, vida pessoal ou dinheiro, conquistou uma multidão de leitores (Thaler e Sustein, 2008).

Torna-se evidente a importância de se analisar como se dá a atuação do legislador quando introduz normas indutoras de comportamento e busca, com isso, moldar (“empurrar”) o comportamento social.

Como bem sintetiza Schoueri (2008), as leis tributárias podem agir como normas indutoras de comportamento, todavia, há certa celeuma na questão, de modo que, por um lado, é necessário que a atuação do Estado na economia forneça segurança jurídica, que, em âmbito tributário, demanda rigidez normativa, calcada nos princípios da anterioridade, legalidade e irretroatividade. Por outro lado, é necessário que os instrumentos utilizados pelo Estado na intervenção da economia sejam ágeis. Deste modo, cria-se um desafio para o legislador, que deverá manter as diretrizes básicas da ordem econômica, garantindo a segurança jurídica, porém, respondendo às demandas sociais de forma célere.

Portanto, se por um lado tem-se que os tributos são inegavelmente essenciais ao funcionamento da máquina pública, por outro há de se ponderar os efeitos por eles produzidos. Isto é, faz-se necessário analisar de que modo a tributação impacta o comportamento dos contribuintes, bem como se esse impacto os direciona ao cumprimento dos princípios constitucionais.

A partir da análise jurisprudencial, de dados extraídos de órgãos públicos e da análise de casos práticos, buscaremos verificar se as regras tributárias, em especial as regras indutoras extrafiscais, têm observado os princípios constitucionais da justiça tributária e da isonomia tributária, previstos respectivamente nos artigos 145, parágrafo 3º e artigo 150, inciso II, da Constituição Federal [CF], ou se os têm ignorado e a extrafiscalidade ocorre de forma discricionária pelos governantes.

O presente artigo científico analisará mais especificamente o princípio da defesa do meio ambiente (art. 145, parágrafo 3º, CF), investigando se as regras indutoras extrafiscais tributárias têm sido eficientes para alcançar o objetivo de proteger o meio ambiente.

Para atingir tal pretensão, o presente trabalho tem como objetivo discutir a eficácia da isenção do Imposto Territorial Rural [ITR], instituído pela Lei nº 9.393/96 e disciplinada pelo Decreto n.º 4.382/02, na moldagem do comportamento dos contribuintes e fazendo com que estes alterem seu comportamento e respeitem ou aumentem suas áreas de preservação ambiental.

Para investigar a eficácia das normas indutoras extrafiscais, o presente trabalho dialoga com diferentes tradições teóricas sobre comportamento humano e incentivos econômicos. Além da economia comportamental de Thaler e Sunstein (2008) — que oferece o conceito operativo de “nudges” — e da Teoria da Escolha de Glasser (1998), recorre-se também à praxiologia desenvolvida por Ludwig von Mises (1949), tradição que oferece fundamento metodológico para a análise da ação humana deliberada em face de estímulos institucionais. Trata-se de mobilizar tradições convergentes em pontos centrais: todas reconhecem que o agente econômico não responde de forma automática a estímulos, mas escolhe deliberadamente, com base em valorações subjetivas e em uma ponderação teleológica de meios e fins.

O objeto do presente estudo é a análise sobre a eficácia das normas tributárias extrafiscais indutoras de comportamento nos contribuintes, ou seja, se, através de regras tributárias, o Estado consegue moldar o comportamento dos contribuintes para os fins que considere importantes. Para delimitação da pesquisa, analisamos o Imposto Territorial Rural e a legislação ao longo das últimas décadas que alterou a incidência do tributo conforme a proteção ambiental realizada pelo contribuinte, elegendo como propósito o princípio da proteção ambiental.

Inicialmente, foi realizada a pesquisa bibliográfica para o embasamento teórico do imposto e a coleta de informações nos repositórios oficiais do governo. Nesta etapa, ficou clara a importância do tema analisado, pois, por exemplo, temos uma área de 2.588.823 quilômetros quadrados preservada total, que é comparável ao tamanho de países como a Argentina (2.780.400 quilômetros quadrados) ou o Cazaquistão (2.724.900 quilômetros quadrados), países que estão entre os maiores do mundo em extensão territorial (Becker, 2005).

A etapa inicial da pesquisa ocorreu com a pesquisa bibliográfica, através da qual se buscou o histórico da legislação pertinente ao ITR. Nesta etapa, verificamos a clara tendência do legislador em utilizar a regra tributária como um instrumento para induzir nos contribuintes o comportamento de proteger o meio ambiente.

Na segunda etapa da pesquisa, buscamos dados de órgãos oficiais acerca do tamanho das áreas de preservação (classificadas em áreas de Reserva Legal [RL] ou Áreas de Preservação Permanente [APP]). Nesta etapa, experimentamos certa dificuldade em obter dados, pois os repositórios oficiais não estão organizados com os dados ao longo das décadas, tampouco com comparativos que tracem um claro nexo entre as regras tributárias e multas ambientais ao aumento ou diminuição nas áreas de preservação. Mesmo assim, consideramos útil ao leitor ter a noção do tamanho das áreas que estamos tratando e, na medida do possível, demonstrar o quanto o nosso país tem tido êxito em proteger seu meio ambiente.

Evoluímos a pesquisa, na terceira e última etapa, para a análise de três casos práticos em biomas diferentes, e com situações semelhantes, buscando com isso aferir se haveria uma tendência comum no comportamento dos contribuintes a partir da ação dos órgãos públicos no cumprimento das regras que obrigam a resguardarem áreas de preservação ambiental.

Nesta etapa, através da orientação obtida com a leitura do livro Estudo de Caso: Planejamento e Métodos, de autoria de Yin (2014), iniciamos com a clareza sobre o problema a ser resolvido, qual seja: as regras tributárias extrafiscais e indutoras de comportamento são eficientes para moldar o comportamento dos contribuintes, em especial, a legislação regulatória do ITR que obriga os proprietários de áreas rurais a manter determinado percentual de sua propriedade como área de preservação ambiental, bem como isenta essas mesmas áreas da cobrança do referido imposto, estão sendo eficientes para moldar o comportamento dos proprietários a respeitar os mínimos necessários à preservação ambiental?

Tendo a clareza sobre o problema a ser respondido através da presente pesquisa, organizamos a etapa de coleta de dados, que ocorreu principalmente pela análise documental e, na sequência, a elaboração de relatório sobre cada caso e os respectivos resultados obtidos.

Os estudos de caso buscaram propriedades localizadas em diferentes regiões do território brasileiro, uma no cerrado, outra no pantanal e outra no pampa (este presente apenas no RS), com o propósito de avaliar se o comportamento dos contribuintes convergia para a proteção ambiental. Em cada um dos referidos biomas, foi selecionada uma fazenda produtora que houvesse sido de alguma forma fiscalizada acerca do cumprimento das normas de preservação ambiental.

As discussões que embasaram esta pesquisa partem de questionamentos essenciais sobre a eficácia das normas indutoras extrafiscais – com ênfase na isenção do ITR – para promover a preservação ambiental e responder aos preceitos de justiça e isonomia tributária estabelecidos na Constituição Federal. Em vez de adotar uma abordagem meramente descritiva dos dados, a investigação se debruça sobre indagações críticas, como: até que ponto a isenção do ITR efetivamente transforma o comportamento dos contribuintes em favor da regularização ambiental? E de que forma os incentivos fiscais se articulam com a necessidade de uma fiscalização estatal robusta, capaz de superar limitações orçamentárias e morosidade administrativa?

Após a análise dos casos práticos, percebemos a efetiva mudança no comportamento dos contribuintes em prol da proteção ambiental, demonstrando que a norma indutora extrafiscal foi bem-sucedida em moldar o comportamento dos contribuintes em favor da proteção ambiental. Com isso, alcançamos o objetivo do presente trabalho científico, e, através de uma pesquisa que abordou os aspectos teóricos e práticos do problema proposto, entendemos que contribuímos para o avanço científico (Yin, 2014)

Infelizmente, dada a limitação de páginas para a colocação do presente artigo, não nos foi possível apresentar maiores detalhes sobre a pesquisa, o que poderemos fazer em nova oportunidade se assim nos for permitido pelo IARGS em trabalho futuro.

Referências

Amaral, A. J.; Oliveira, B.; Silva, L. G. 2024. Tributação ambiental indutora no Brasil: entre a agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável e a acessão na organização para cooperação e desenvolvimento econômico (OCDE). Revista JurisFIB 5 (15): 1–21.

Araújo, C. R. M. 1997. Extrafiscalidade. Revista de Informação Legislativa 34 (133): 327–333.

Araújo, M. L.; Becker, B. K. 2011. Amazônia: geopolítica na virada do III milênio. Ateliê Geográfico 5(1): 269–275.

Brasil. 1891. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891. Brasília, Diário Oficial da União, 24 fev. 1891.

Brasil. 1965. Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Institui o novo Código Florestal. Diário Oficial da União, Brasília, 15 set. 1965.

Brasil. 1966. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Denominado Código Tributário Nacional. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Diário Oficial da União, Brasília, 27 out. 1966.

Maria Isabel Pereira da Costa

Diretora Financeira do IARGS. Mestre em Direito Público, Juíza de Direito Aposentada

Luciana Pereira da Costa

Associada do IARGS. Especialista em Direito Previdenciário e Tributário, Advogada