Adaptação climática nas cidades brasileiras: a exigência dos Planos Diretores e Códigos de Edificações incorporarem a variável climática

No Brasil, segundo dados do GEO Brasil[1], publicação do Ministério do Meio Ambiente[2], o CEMADEN (2024) contabilizou somente em 2023, 1.346 inundações, enxurradas, alagamentos, causadas por chuvas extremas, levando a deslizamentos de terra e erosões, sendo que 81% ocorreu nas regiões Sudeste e Sul. Na cidade de São Paulo, por exemplo, praticamente não houve dias com precipitação de 50 mm durante a década de 1950, mas entre 1960 e 1980 foram registradas três incidências de precipitação de 100 mm ou mais e oito incidências foram registradas entre 2000 e 2018. Dados de 2024 mostram que chuvas intensificadas pelas mudanças climáticas, somadas à falta de prevenção e preparação para enfrentar desastres, resultaram em 251 mortes no Brasil – a grande maioria (183) no Rio Grande do Sul, levando a um impacto negativo significativo no PIB (Brasil, 2024b).

No RS, nosso Estado, maio de 2026 marca os dois anos da enchente de 2024, maior desastre natural da história do RS. Nunca é demais rememorar que impactou 478 municípios, causou 183 mortes, afetou cerca de 2,4 milhões de pessoas e colapsou nossa infraestrutura, ocasionando prejuízos econômicos de bilhões de reais. Nosso principal aeroporto ficou sem operar por 171 dias, cerca de 05 meses, afetando negócios, turismo, o ir e vir.

Contudo, estes dados dos desastres não representaram surpresa para aqueles que estudam o tema. Desde o 1º Relatório do IPCC (1990), os cientistas alertavam para a relação do aquecimento global com o aumento do risco dos desastres. Relatórios sucessivos – Convenção do Clima na Rio-92, 2º Relatório do IPCC (1995) e o 4º Relatório (2007) consolidaram e aprofundaram o conhecimento das influências antrópicas sobre o clima. Até o 4º Relatório do IPCC a ênfase era a mitigação dos efeitos das mudanças climáticas e a diminuição das emissões.

Já, o 4º Relatório apresentou três textos de abordagem e enfrentamento da mudança do clima: a) das bases das ciências físicas; b) dos impactos, adaptação e vulnerabilidade; c) das possibilidades de mitigação. Introduziu definitivamente o conceito de adaptação. Em 2012, foi publicado o Relatório Especial sobre Gerenciamento de Riscos de Eventos Extremos e Desastres para Avançar a Adaptação das Mudanças Climáticas (SREX, 2012), sendo um divisor de águas para quem trabalha com gestão territorial e risco de desastres.

Veja-se que o  conceito de adaptação não é recente. Vem sendo trabalhado, apontado e demonstrado nos documentos internacionais dos quais o Brasil é firmatário, bem como introduzido paulatinamente na nossa legislação.

No plano nacional, é desta época o registro dos primeiros desastres na região serrana do Rio de Janeiro (2011), notadamente Petrópolis, Teresópolis e Nova Friburgo, com cerca de 900 mortes, centenas de desaparecidos e milhares de desalojados. A tragédia serrana do Rio de Janeiro tornou-se um importante marco apontando para a urgência e necessidade de integração entre política climática, planejamento urbano, ocupação do solo, gestão de riscos e defesa civil.

O desastre serrano do Rio de Janeiro impulsionou a aprovação da Lei Federal 12.608/12, que alterou o Estatuto da Cidade, introduziu regras para elaboração e revisão de Planos Diretores, bem como de ampliação do perímetro urbano, passando a exigir que o plano diretor dos municípios  incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos, dispusessem sobre o seguinte: I – parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e a contribuir para a geração de emprego e renda;   II – mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos;    III – planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de população de áreas de risco de desastre;     IV – medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção e à mitigação de impactos de desastres; e       V – diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos irregulares, observadas as normas federais e estaduais pertinentes, e previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, onde o uso habitacional for permitido.  VI – Identificação e diretrizes para a preservação e ocupação das áreas verdes municipais, quando for o caso, com vistas à redução da impermeabilização das cidades.  Ainda, criou  as seguintes exigências: a) a identificação e o mapeamento de áreas de risco levarão em conta as cartas geotécnicas; b) o  conteúdo do plano diretor deverá ser compatível com as disposições insertas nos planos de recursos hídricos, formulados consoante a Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997;          c) os Municípios adequarão o plano diretor às disposições deste artigo, por ocasião de sua revisão, observados os prazos legais.

A Lei de 2012 estabeleceu um prazo de 05 anos para os Municípios enquadrados na situação revisassem seus planos diretores .  [3] . Ainda, para ampliação do perímetro urbano, a mesma Lei Federal de 2012 estabeleceu as seguintes exigências: os Municípios que pretendam ampliar o seu perímetro urbano após a data de publicação desta Lei deverão elaborar projeto específico que contenha, no mínimo:   I – demarcação do novo perímetro urbano; II – delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos sujeitos a controle especial em função de ameaça de desastres naturais;   III – definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e sociais; IV – definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de emprego e renda;      V – a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido; VI – definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção ambiental e do patrimônio histórico e cultural.[4]

De 2012 para cá entramos em um debate jurídico estéril sobre o cadastro dos municípios sujeitos a desastres e a obrigatoriedade destes estudos somente ser imposta após a formalização específica deste cadastro nacional. Chamo de debate estéril, porque ao mesmo tempo em que as regras introduzidas e que dialogam efetiva e concretamente com os desastres não terem sido colocadas em prática, porque não houve alteração dos Planos Diretores, os municípios tiveram sucessivos Decretos de Calamidade Pública utilizando o mesmo fundamento legal da Lei dos Desastres.  Assim, ao mesmo tempo  que Municípios, ao revisarem seus Planos Diretores, não  cumpriram  as exigências técnicas e elaborados os estudos previstos  nos dois artigos acima citados, a cada desastre ocorrido,  os mesmos municípios quando  afetados por chuvas torrenciais, movimentação de massa intensa, secas históricas e fogo, vieram declarando estado de calamidade pública para fins de recebimento de verbas federais para recuperação da infraestrutura e melhorias decorrentes destes , liberação do FGTS para os atingidos, abertura de crédito extraordinário e flexibilização dos procedimentos licitatórios. E a esta declaração por meio de Decreto, portanto, dando publicidade ao ato, era informado ao Estado e à União da situação extrema[5], tendo a expressa anuência destes entes federativos com a situação declarada para as demais finalidades legais. Ou seja, o mesmo fato gerou consequências jurídicas distintas, apesar da regra de articulação já existir. Com isto, poucos municípios, ao revisarem seus Planos Diretores, integraram  os estudos necessários ao seu processo de planejamento e nas regras advindas do uso e ocupação do solo, mesmo tendo reiterados e sucessivos Decretos de situação de calamidade pública em decorrência de desastres climáticos. A previsão legal consta na Lei 12.608/12, a mesma que introduziu a regra de ordenamento do território que não vem sendo cumprida, na Lei Federal 12.340/10 e excepciona a imposição de licitação, altera a lei de responsabilidade fiscal para flexibilização das metas fiscais.

Mas, voltemos à necessidade de adaptação das cidades. O que significa adaptar as cidades?

A adaptação das cidades está diretamente relacionada às políticas,  regras e mecanismos de gestão do território , tais como: ampliação da drenagem urbana (regras exigindo a ampliação da permeabilidade do solo), criação de parques de inundação e áreas de retenção (aumento de áreas públicas para esta finalidade), recuperação de banhados e várzeas, restrições à ocupação de áreas inundáveis (regras de uso do solo), sistemas de alerta precoce, mapeamentos de áreas de risco (zoneamento de risco), contenção e estabilização de encostas, identificação e reassentamento de populações em áreas de alto risco, controle da ocupação do solo. Nas ondas de calor que já estamos sentindo e cuja tendência é se agravarem, a arborização urbana, a formação de corredores verdes a ampliação de áreas permeáveis, os telhados e fachadas verdes são estratégicos, assim como a criação de refúgios climáticos para populações vulneráveis. Na infraestrutura urbana a revisão dos padrões construtivos, a construção e adaptação das edificações tornando-as mais resilientes, a proteção das redes de energia, de saneamento e de mobilidade e o planejamento para eventos extremos são imperiosas.

Dito de outro modo, a variável climática precisa ser incorporada ao planejamento territorial, aos Planos Diretores, aos Códigos de Edificações e leis de mobilidade urbana. São estas as leis que comunicam as regras e condicionam a forma e exigências de construir, possibilitando a adaptação do território. Temos feito estudos, elaborado Planos de Ação Climática. Porém estamos atrasados com a compatibilização dos planos existentes e há um dever jurídico nesta compatibilização, sob pena de inconsistência técnica e jurídica nas revisões de Planos Diretores produzidas.

Para além destes pontos de reflexão, cabe citar que alinhado com a Coalizão CHAMP, iniciativa global para maior envolvimento das cidades no enfrentamento à mudança do clima, da qual o Brasil é signatário desde seu lançamento, em 2023, o Programa Cidades Verdes Resilientes (PCVR), instituído pelo Decreto nº 12.041 de 5 de junho de 2024, tem por objetivo aumentar a qualidade ambiental e a resiliência das cidades brasileiras por meio do enfrentamento da falta de ações coordenadas entre os entes federativos e o direcionamento inadequado de recursos. Para isso, adota uma abordagem integrada no território, contemplando temáticas como: infraestrutura verde e soluções baseadas na natureza, mobilidade urbana sustentável, gestão de resíduos sólidos, eficiência energética e energias renováveis, gestão de recursos hídricos, planejamento urbano e uso do solo. No âmbito do PCVR, foi lançada, em fevereiro de 2025, a iniciativa Adapta Cidades que busca apoiar os 27 estados e 576 municípios com recursos técnicos e financeiros para o desenvolvimento de planos locais e regionais de adaptação às mudanças climáticas com foco nas comunidades mais vulneráveis. No RS vários municípios e consórcios municipais aderiram ao Projeto.

Esta iniciativa é mais uma que aponta a necessidade de visão integrada do território. Todavia, mais uma vez percebe-se que é no uso do solo, no planejamento urbano, na mobilidade sustentável e nas edificações, todos de atribuição municipal, que se adotam as medidas e exigências de adaptação climática.

Está mais do que na hora da sociedade, dos órgãos de controle – Tribunais de Contas e Ministério Público -, dos Conselhos Municipais, da OAB e dos setores ativos da sociedade impulsionarem os municípios a andarem no trilho da adaptação, exigindo um olhar para o território em cumprimento das disposições que já existem no Estatuto da Cidade e que cada vez mais verificamos que urgem serem colocadas em prática.

[1] disponível em: https://www.gov.br/mma/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes ou https://repositorio.fgv.br/items/f266d8d3-fcba-4ff8-b7c0-6bc4167f56b6

[2] Brasil. Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima. GEO Brasil 2025 [recurso eletrônico] : estado e perspectivas do meio ambiente. Brasília, DF: MMA : FGV, 2025. 435 p. : il. color. Modo de acesso: World Wide Web ISBN 978-85-7738-517-1 (MMA). – ISBN 978-65-01-77328-5 (FGV

[3] Art. 42-A da Lei Federal 10.257/01, denominada Estatuto da Cidade

[4] Art. 42-B da Lei Federal 10.257/01, denominada Estatuto da Cidade

[5]Situação de emergência é declarado em desastre de média intensidade e de calamidade pública na hipótese de grande intensidade

Vanêsca Buzelato Prestes

Associada do IARGS. Advogada, consultora jurídica e parecerista. Doutora pela Università del Salento (Itália) e mestre em Direito pela PUC-RS. Professora convidada em cursos de pós-graduação e coordenadora científica da Revista Brasileira de Direito Municipal. Procuradora Municipal aposentada de Porto Alegre, com mais de 30 anos de atuação nas áreas de urbanismo, meio ambiente e regularização fundiária. Autora de livros e artigos jurídicos. Atualmente é coordenadora do Curso de REURB da ESDM, vice-diretora da instituição e consultora em planejamento urbano e regularização fundiária.