A redistribuição dos royalties do petróleo: uma nova e necessária fonte de receita para o RS

A história dos royalties do petróleo no Brasil envolve uma complexa evolução de marcos legais que configuraram a distribuição das receitas provenientes da exploração de petróleo e gás natural. Em que pese a criação da Petrobrás ter se dado na Década de 1950, a regulamentação sobre os royalties do petróleo vem a ocorrer apenas na década de 1970 com a Lei nº 7.453, alterada, em 1997, pela Lei nº 9.478. É fundamental esclarecer que, à época, a produção petrolífera concentrava-se em terra e, quando no mar, a distâncias muito próximas da costa, o que consagrou a noção de entes federados “produtores” de petróleo.

Todavia, com a descoberta do pré-sal, no ano de 2006, uma vasta reserva de petróleo foi encontrada em águas profundas, extremamente distantes do litoral, o que aumentou significativamente as expectativas de receita com royalties e participações especiais. Verifica-se, portanto, a existência de um paradoxo, haja vista que a norma vigente fora construída em um contexto de exploração em terra ou em áreas de mar próximas ao litoral, ao passo que a realidade atual era diversa, pois o petróleo brasileiro passa a ser extraído em alto mar, distante da costa, caindo por terra o conceito de Estado ou Município produtor.

Era urgente uma nova norma que atendesse ao paradigma do Pré-Sal – produção em alto mar e com tecnologia avançada e ambientalmente responsável – e estivesse em consonância com a ideia de um federalismo cooperativo. Isso porque a extração realizada no mar territorial, por comando constitucional, se constitui como bem da União, exigindo uma distribuição efetivamente nacional desta riqueza, conclusão que se extrai – sem necessidade de sofisticação hermenêutica – do enunciado normativo constante do artigo 20 da CF 88.

Nesse contexto, foi aprovada a Lei 12.734/2012, justamente com intuito de harmonizar as regras de distribuição dos royalties e da participação especial com os dispositivos constantes na Constituição. Em resumo, a lei objetiva reduzir – mas não excluir – a parcela distribuída de acordo com o critério de confrontação e aumenta a fatia repartida por meio do fundo especial do petróleo, que segue os coeficientes dos Fundos de Participação de Estados e Municípios (FPE e FPM).

Em que pese o consenso obtido em nível de Congresso Nacional, a nova legislação foi submetida ao Supremo Tribunal Federal (STF) que, em 2013, concedeu liminar suspendendo seus efeitos. A cronologia – a seguir descrita – que envolve a controvérsia jurídica, gera distorções socioeconômicas para o Pacto Federativo, considerando que os prejuízos decorrentes de uma década perdida se aproximam de 200 bilhões de reais, divididos entre Estados e Municípios não confrontantes, tudo conforme indicadores publicados pela ANP, sendo que o recorte dos prejuízos aos Municípios Gaúchos superiores aos 6 bilhões de reais.

A hiperconcentração de recursos sob a titularidade de poucos municípios gera uma desproporção, inclusive diante de entes locais situados em Estados ditos “produtores”, sendo um caso emblemático a diferença de praticamente cem vezes do valor distribuído entre municípios cariocas, observando-se uma verdadeira “loteria geográfica”. Soma-se a isso que, ao revés do esperado, a existência de pequenas ilhas de prosperidade econômica, não refletiu positivamente na melhoria dos índices de qualidade de vida, do índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e da redução das desigualdades nestas comunidades.

Na condição de um dos advogados que atuam no STF nestas ações de controle concentrado entendo que é imperioso que se avance na construção de um diálogo federativo e que, por intermédio do Núcleo de Soluções de Conflitos do STF – NUSOL, local em que se encontram as ADIs 4916, 4917, 4918 e 4920, seja estabelecido um cronograma claro para busca de um consenso federativo.  E, caso infrutífera a conciliação, se paute o mais rápido possível o julgamento definitivo, e que seja amparado no federalismo, na subsidiariedade e na solidariedade intergeracional.

Ricardo Hermany

Associado do IARGS, advogado, pós-Doutor em Direito pela Universidade de Lisboa